2003年以來(lái)，市政公用事業(yè)改革在摸索中走過(guò)6年多，一系列深層次的問題不斷爆發(fā)，引起政府、行業(yè)和企業(yè)對(duì)于改革方向的思考和爭(zhēng)論。同時(shí)，因?yàn)樗畠r(jià)的關(guān)聯(lián)，又進(jìn)一步引起了來(lái)自公眾和媒體的非專業(yè)性關(guān)注，一時(shí)市政公用事業(yè)改革風(fēng)雨滿樓，到了何去何從的路口。

2009年年初，國(guó)務(wù)院2009年26號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委的意見，在深化壟斷行業(yè)改革，拓寬民間投資的領(lǐng)域和渠道章節(jié)中要求，加快研究鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入市政公用設(shè)施等重要領(lǐng)域的相關(guān)政策，帶動(dòng)社會(huì)投資；要求加快推進(jìn)市政公用事業(yè)改革，擴(kuò)大城市供水供熱供氣、污水處理、垃圾處理等特許經(jīng)營(yíng)范圍。

但是，這兩項(xiàng)要求，并沒有很好地統(tǒng)一來(lái)自行業(yè)和社會(huì)的爭(zhēng)論。在有關(guān)部門的要求下，本文結(jié)合長(zhǎng)期的研究和調(diào)研，針對(duì)性地提出有關(guān)思考和建議。

一、 市政公用事業(yè)改革的主要背景

2002年，原建設(shè)部出臺(tái)《促進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的意見》，拉開了包括城市水業(yè)在內(nèi)的市政環(huán)境公用事業(yè)市場(chǎng)化改革以及制度創(chuàng)新的序幕，2004年5月1日，我國(guó)第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的部門規(guī)章——《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》由原建設(shè)部頒布并實(shí)施，為我國(guó)市政環(huán)境公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的法制化建設(shè)打下基礎(chǔ)。

該《辦法》明確了特許經(jīng)營(yíng)有關(guān)各方的權(quán)利、責(zé)任以及市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、招標(biāo)投標(biāo)、中期評(píng)估、監(jiān)督檢查、臨時(shí)接管、公眾參與等一系列制度。對(duì)包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等在內(nèi)的市政環(huán)境公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。

隨后，各地政府積極推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)管理制度的建設(shè)，據(jù)中國(guó)水網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2008年9月，共有7個(gè)地方政府完成了地方立法，施行了《地方公用事業(yè)/基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》，據(jù)中國(guó)水網(wǎng)不完全統(tǒng)計(jì)，有22個(gè)地方政府制定了《地方公用事業(yè)/基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，5個(gè)地方政府制定了《地方公用事業(yè)/基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》。

2005年原建設(shè)部進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，開始重視并規(guī)范市政環(huán)境公用事業(yè)的監(jiān)管，為環(huán)境公用事業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制的制度化建設(shè)提供了保障。

近七年來(lái)，我國(guó)以特許經(jīng)營(yíng)制度為核心的環(huán)境公用事業(yè)改革，極大地提高了行業(yè)的服務(wù)效率和質(zhì)量。傳統(tǒng)的市政環(huán)境公用事業(yè)服務(wù)體系被打破，各種社會(huì)資本主體得到迅速發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1、打破了壟斷經(jīng)營(yíng)

運(yùn)營(yíng)模式從以政府為主導(dǎo)的事業(yè)單位壟斷經(jīng)營(yíng)向以市場(chǎng)為主導(dǎo)的企業(yè)化專業(yè)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變。2002年以前，我國(guó)環(huán)境公用事業(yè)幾乎全部由政府下屬的事業(yè)單位或者政企不分的傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過(guò)近七年的市場(chǎng)化改革，各種類型的社會(huì)企業(yè)的市場(chǎng)占有率得到迅速提升，以水務(wù)為例，供水行業(yè)的社會(huì)企業(yè)市場(chǎng)占有率已逾20%（其中外資水務(wù)企業(yè)的市場(chǎng)占有率10%左右），污水處理行業(yè)的社會(huì)企業(yè)市場(chǎng)占有率達(dá)到70%左右。一定程度地打破了壟斷經(jīng)營(yíng)局面。

2、多元投資格局形成

市場(chǎng)化改革以來(lái)，各種社會(huì)資本大量進(jìn)入到我國(guó)城市水務(wù)和垃圾處理等領(lǐng)域，給市政公用設(shè)施行業(yè)注入了雄厚的資金，投資主體由單一的財(cái)政投資主體向多元化的社會(huì)投資主體轉(zhuǎn)變。2002年至2007年五年間的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資是1998年至2002年五年間投資的2.2倍。以水務(wù)行業(yè)為例，2002年全國(guó)水務(wù)投資為198億元，2007年增長(zhǎng)到835億元，是2002年的4.2倍。1998年至2002年全國(guó)水務(wù)投資年均增長(zhǎng)率為3%，2002年至2007年的年均增長(zhǎng)率激增至26%。

3、市政公用事業(yè)服務(wù)能力迅速增強(qiáng)

隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，環(huán)境公用行業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能力不斷增強(qiáng)，服務(wù)覆蓋率持續(xù)上升。以水務(wù)行業(yè)為例，2008年全國(guó)的供水生產(chǎn)能力為2.8億立方米/日，較2002年增長(zhǎng)了19%。2002年至2007年，城市供水服務(wù)人口由2.7億人增長(zhǎng)到3.4億人，城市供水服務(wù)覆蓋率由78%上升到94%。污染治理能力也逐步增強(qiáng)，城市污水處理率由2002年的40%上升到2007年的63%，城市生活垃圾無(wú)害化處理率由2002年的54%上升到2007年的62%。

4、服務(wù)水平和質(zhì)量得到一定提高

市場(chǎng)化改革之前，公用行業(yè)因其人員臃腫、管理落后、效率低下導(dǎo)致服務(wù)水平落后。社會(huì)企業(yè)進(jìn)入之后，除了帶來(lái)行業(yè)發(fā)展需要的資金以外，傳統(tǒng)市政公用事業(yè)管理的低效問題得以暴露，有利于行業(yè)服務(wù)效率的提高。市場(chǎng)化改革后，在政府和公眾的監(jiān)督的促進(jìn)之下，企業(yè)升級(jí)完善“客戶服務(wù)系統(tǒng)”，建立和完善相應(yīng)的各項(xiàng)規(guī)章制度，理順客服業(yè)務(wù)處理流程，以提供更加高效、快捷的服務(wù)，提高客戶滿意度。很多企業(yè)已經(jīng)獲得ISO9002國(guó)際管理體系認(rèn)證。有些企業(yè)還創(chuàng)造性地建立起“一站式”客戶服務(wù)營(yíng)業(yè)大廳，并設(shè)立24小時(shí)熱線，對(duì)用戶咨詢進(jìn)行回復(fù)，同時(shí)，加強(qiáng)管網(wǎng)更新和擴(kuò)建以降低漏損率，采取分區(qū)測(cè)漏的辦法以降低產(chǎn)銷差，建立GIS系統(tǒng)以增設(shè)管網(wǎng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)等。

5、市政公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)主體逐漸發(fā)育

我國(guó)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革確立了市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)也使企業(yè)得到迅速的壯大，形成了一大批規(guī)模龐大、實(shí)力雄厚、技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)業(yè)鏈完備的企業(yè)，個(gè)別企業(yè)的總資產(chǎn)超過(guò)100億、年產(chǎn)值已接近30億元。以涉及污水處理、垃圾處理和供水服務(wù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)為例，其產(chǎn)值從1998年的 395億元增加到2008年的 4800億元，增長(zhǎng)了12倍；就業(yè)人數(shù)從2002年的＃萬(wàn)人增加到2008年的2500萬(wàn)人；企業(yè)數(shù)從1998年的 7千余家增長(zhǎng)到2008年的3萬(wàn)多家。

6、改革促進(jìn)了政府在市政公用事業(yè)中公共服務(wù)職能的加強(qiáng)

我國(guó)市政公用事業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，意味著傳統(tǒng)的政府壟斷局面被打破。社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域，促使政府從具體的具體服務(wù)提供者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的采購(gòu)者和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管者。政府角色的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了市政公用事業(yè)作為政府公共服務(wù)職能的形成和強(qiáng)化。在促進(jìn)行業(yè)管理的系統(tǒng)化和透明化、促進(jìn)行業(yè)信息公開制度的建設(shè)的同時(shí)，也對(duì)政府管理能力提出更高的要求，推動(dòng)政府加強(qiáng)自身管理能力。

二、 市政公用行業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要格局

通過(guò)幾年的改革，在具體的經(jīng)營(yíng)層面已經(jīng)形成了產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)一致的多元化格局，以水業(yè)為例包括：

1、 國(guó)資背景企業(yè)的控股或參股經(jīng)營(yíng)

國(guó)資背景的企業(yè)集團(tuán)、上市公司以股權(quán)收購(gòu)、合資、資產(chǎn)并入等形式參與供水行業(yè)的改革和發(fā)展，如有首創(chuàng)股份、北控水務(wù)、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、南海股份、深圳水務(wù)、中國(guó)水務(wù)等企業(yè)，這些企業(yè)部分參與供水企業(yè)的改制；另外，有少量非國(guó)有上市公司，也參與供水企業(yè)的改制。這些企業(yè)集團(tuán)和上市公司一般在企業(yè)整體層面進(jìn)行合作，由投資方實(shí)際控制，這種合作在安徽馬鞍山、河南焦作、四川自貢、河南許昌、廣西桂港等二線城市較多。

2、 民營(yíng)專業(yè)公司全資或合資進(jìn)入

民資背景的企業(yè)通過(guò)多年的發(fā)展，接通資本市場(chǎng)，形成了有影響的企業(yè)集團(tuán)，以獨(dú)資和合資形式進(jìn)入供水經(jīng)營(yíng)，如桑德環(huán)保、金州環(huán)境、金信安、國(guó)楨環(huán)保等。項(xiàng)目包括湖北宜昌、江蘇泰州、廣東清源等。污水的經(jīng)營(yíng)以水廠為主體，供水的經(jīng)營(yíng)以自來(lái)水公司為主體，部分也限于水廠。

3、 外國(guó)資本的合資經(jīng)營(yíng)

引進(jìn)外商直接投資，參與國(guó)有供水企業(yè)的改革和發(fā)展。有的合作是在供水企業(yè)整體層面，外資參股或控股，但大多數(shù)是由外商實(shí)際控制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括人事、財(cái)務(wù)、采購(gòu)權(quán)，如浦東、蘭州、海口等城市；有的合作是廠網(wǎng)分離，如成都六廠等。

據(jù)中國(guó)水網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，供水市場(chǎng)上最活躍的19家社會(huì)企業(yè)共簽約供水項(xiàng)目146個(gè)（包括水廠單元服務(wù)和系統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目），項(xiàng)目的供水總能力相當(dāng)于2007年全國(guó)供水總能力的16.5%。其中，11家外資水務(wù)企業(yè)簽約94個(gè)項(xiàng)目，供水總能力相當(dāng)于2007年全國(guó)供水總能力的9.7%。

4、 國(guó)有獨(dú)資和政府主導(dǎo)的供水集團(tuán)或水務(wù)集團(tuán)

以中心城市供水企業(yè)為核心，以國(guó)有資產(chǎn)行政劃轉(zhuǎn)方式（少數(shù)為并購(gòu)方式）合并周邊區(qū)縣的國(guó)有供水企業(yè)，形成一批具有較大規(guī)模和較強(qiáng)實(shí)力的城市供水集團(tuán)，如有北京、杭州、太原、珠海、武漢、合肥、江陰等地的國(guó)有自來(lái)水集團(tuán)。

有的大型國(guó)有供水企業(yè)在進(jìn)行資產(chǎn)整合的同時(shí)，通過(guò)兼并排水、污水處理單位，組建供排水一體化的城市水務(wù)集團(tuán)，如有深圳、沈陽(yáng)、烏魯木齊、重慶、廈門、哈爾濱、西安等地的國(guó)有水務(wù)集團(tuán)。目前，我國(guó)已相繼組建的水務(wù)集團(tuán)近百家，通過(guò)整合資源、拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域，極大地提高了企業(yè)的綜合實(shí)力和業(yè)務(wù)發(fā)展能力。

5、 國(guó)內(nèi)非專業(yè)民營(yíng)資本的合資經(jīng)營(yíng)

引進(jìn)非專業(yè)的民營(yíng)資本參與供水行業(yè)的改革和發(fā)展，均在供水企業(yè)整體層面進(jìn)行合作，且由民營(yíng)資本控股、控制。這種合作一般多發(fā)生在縣級(jí)城鎮(zhèn)的供水企業(yè)，規(guī)模較小，如湖北省房縣、崇陽(yáng)縣、河南省羅山縣、吉林省長(zhǎng)白縣、廣東省翁源縣、新疆若羌縣等都是這種合作方式。

6、 國(guó)有供水企業(yè)職工持股

國(guó)有傳統(tǒng)供水企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者和職工參與本企業(yè)的改革和發(fā)展，國(guó)有資本參股或完全退出。這種合作大多發(fā)生在二級(jí)城市和縣級(jí)城鎮(zhèn)的供水企業(yè)，據(jù)中國(guó)水協(xié)統(tǒng)計(jì)，河南南陽(yáng)市、山東省壽光市、云南省臨滄縣、吉林省鎮(zhèn)賚縣、新疆烏蘇市等地的供水企業(yè)都是由職工持股的。

三、 改革出現(xiàn)的主要問題

在取得改革成果的同時(shí)，也面臨著越來(lái)越深入的困惑和問題。由于供水行業(yè)產(chǎn)業(yè)特性及其歷史產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的影響，這些困惑和問題在供水行業(yè)的改革過(guò)程中表現(xiàn)得更加集中和突出，2007年的高溢價(jià)和2009年社會(huì)公眾對(duì)水價(jià)調(diào)整的質(zhì)疑成為集中體現(xiàn)。

1、 部分領(lǐng)域投資不足問題，造成服務(wù)質(zhì)量保障困難

投資體制的多元化在吸收的大量社會(huì)資金的同時(shí)，部分地方政府認(rèn)為摔掉了投資和服務(wù)的包袱，將公共服務(wù)設(shè)施一賣了之，在市政公共服務(wù)領(lǐng)域回避和逃避公共服務(wù)責(zé)任，造成必要公共投資缺位和政府監(jiān)管失位。從市政公用設(shè)施的性質(zhì)上看，市場(chǎng)機(jī)制不能全面覆蓋市政公共服務(wù)的全部領(lǐng)域，客觀造成部分市政設(shè)施服務(wù)責(zé)任缺位，服務(wù)設(shè)施建設(shè)和更新不及時(shí)，投資缺乏，價(jià)格壓力大，服務(wù)質(zhì)量保障困難。改革后，個(gè)別地方服務(wù)質(zhì)量反而下降。

2、 服務(wù)效率總體仍然偏低

改革的推進(jìn)從單元服務(wù)開始，在所涉及的服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)范圍上，沒有科學(xué)和有效的規(guī)劃。大部分行業(yè)人員和機(jī)構(gòu)沒有進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制的有效約束之下（供水行業(yè)社會(huì)企業(yè)的進(jìn)入比例不到30%），相互的攀比利益集團(tuán)的制約，使局部市場(chǎng)機(jī)制所產(chǎn)生的效率被總體低效和利益集團(tuán)所吞噬，市場(chǎng)機(jī)制在總體上沒有有效發(fā)揮提高服務(wù)和效率的作用。一些具有專業(yè)服務(wù)公司進(jìn)入之后，受到傳統(tǒng)服務(wù)體制的制約，尤其是價(jià)格形成機(jī)制的制約，好的服務(wù)得不到有效的市場(chǎng)肯定，因此，從整體而言，專業(yè)公司所擁有的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)不能有效釋放，在供水領(lǐng)域尤其突出。

3、 地方吸引投資政策出現(xiàn)反復(fù)，政府誠(chéng)信受到質(zhì)疑

地方政府大部分因?yàn)槿狈ν顿Y而改革，在改革效率目標(biāo)上所占比重很小。因此出現(xiàn)沒錢找社會(huì)資本，政府有錢后對(duì)社會(huì)資本排斥擠出。一部分政府受到2007年蘭州、?？诠┧Y產(chǎn)溢價(jià)收購(gòu)的影響，引起了政府對(duì)公共安全的擔(dān)心，引起了公眾對(duì)價(jià)格上漲的擔(dān)心，改革出現(xiàn)的“國(guó)進(jìn)民退”的趨勢(shì)。

4、 部分項(xiàng)目改革操作不規(guī)范

市政公用改革以地方為主導(dǎo)展開，受制于地方認(rèn)識(shí)水平的不同，在大部分項(xiàng)目科學(xué)操作的同時(shí)，部分項(xiàng)目存在操作不規(guī)范，暗箱操作，掩蓋以前的歷史問題。部分投資人、企業(yè)管理者和利益管理者則存在不正當(dāng)?shù)睦嫘袨?，通過(guò)簡(jiǎn)單漲價(jià)犧牲了公眾利益。部分公司改革則犧牲員工利益，職工意見大。

5、 公眾對(duì)單純的價(jià)格上漲不接受

市政公用的市場(chǎng)化改革，主要停留在政府與企業(yè)的協(xié)調(diào)，行業(yè)和政府普遍缺乏與公眾的有效溝通，公眾對(duì)改革的目的、結(jié)果缺乏認(rèn)識(shí)。在社會(huì)層面形成了一定的“改革就是漲價(jià)”的不當(dāng)認(rèn)識(shí)。

6、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約

投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境的不規(guī)范，使社會(huì)企業(yè)投資的收益不能有效保障，部分出現(xiàn)政府違約。這些市場(chǎng)環(huán)境問題，也使產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約。雖然我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備良好的發(fā)展基礎(chǔ)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，總體上還處于產(chǎn)業(yè)化的初級(jí)階段，在產(chǎn)業(yè)規(guī)模，技術(shù)創(chuàng)新，市場(chǎng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，競(jìng)爭(zhēng)力等方面還有較大的差距。以產(chǎn)業(yè)集中度為例，目前我國(guó)環(huán)保設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)和設(shè)備提供商眾多，城市環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)基本由當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位分散經(jīng)營(yíng)，全國(guó)約1800多座污水處理廠和700多座垃圾處理場(chǎng)分散在上千個(gè)不同運(yùn)行主體中。而在運(yùn)營(yíng)服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)的法國(guó)，污水和垃圾則主要由三家大型運(yùn)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)。另外，服務(wù)業(yè)比重是環(huán)境產(chǎn)業(yè)成熟的標(biāo)志，發(fā)達(dá)國(guó)家一般為50-60%，而我國(guó)目前只有20%左右。

四、 問題產(chǎn)生的主要原因分析

這些問題的產(chǎn)生是改革深入之后的必然，主要有以下原因。

1、 政府投資責(zé)任不到位

市政公用事業(yè)是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，政府的有效投資不僅是市場(chǎng)投資的基礎(chǔ)，可以彌補(bǔ)市場(chǎng)投資的不足部分，同時(shí)政府財(cái)政投資，可以有效控制服務(wù)價(jià)格，降低公共支付壓力。中國(guó)目前地方政府由于財(cái)政緊張和《預(yù)算法》的發(fā)債約束，普遍存在投資責(zé)任的缺位，在供水領(lǐng)域尤其突出。而中央財(cái)政的投資的規(guī)范性和穩(wěn)定性存在較大問題，不能成為市政公用投資的核心來(lái)源。

2、 政府以引入資金為核心導(dǎo)致非專業(yè)公司進(jìn)入

市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革實(shí)質(zhì)上是政府公共服務(wù)責(zé)任的外部化，這就要求政府在選擇公共服務(wù)主體、設(shè)定公共服務(wù)條件時(shí)需要充分盡責(zé)。如果政府只以引進(jìn)資金為改革目的，而忽略公共服務(wù)責(zé)任，就必然造成只有資金的非專業(yè)公共的進(jìn)入。而市政公共服務(wù)的專業(yè)化要求日趨提高，非專業(yè)公司的進(jìn)入，必然造成服務(wù)保障程度的降低。

3、 公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)支撐不清晰

所有的市政公用服務(wù)成本，要么以價(jià)格形態(tài)的服務(wù)收費(fèi)，要么以稅收形態(tài)的財(cái)政投入和補(bǔ)貼來(lái)覆蓋。中國(guó)的市政公用作為公共服務(wù)，由于定位不明確，在部分領(lǐng)域，尤其是城市供水領(lǐng)域，一直存在價(jià)格和財(cái)政的推委，存在稅和費(fèi)之間的選擇模糊。財(cái)政中對(duì)供水公共服務(wù)責(zé)任沒有穩(wěn)定的計(jì)劃內(nèi)列支，簡(jiǎn)單推向價(jià)格和收費(fèi)。

4、 價(jià)格形成機(jī)制不能有效促進(jìn)效率的提高

中國(guó)目前的價(jià)格形成機(jī)制是簡(jiǎn)單的成本加收益的定價(jià)體制，只對(duì)成本的合法性做出判斷，沒有形成對(duì)成本合理性的有效引導(dǎo)，制約了企業(yè)提高效率的積極性。同時(shí)，成本和價(jià)格管理與服務(wù)和行業(yè)管理分別隸屬發(fā)改委和住建部，之間嚴(yán)重脫節(jié)，引導(dǎo)了行業(yè)企業(yè)忽略服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平一味壓低服務(wù)成本。嚴(yán)重影響和公共服務(wù)的安全性和保障性。

5、 制度不健全，政策矛盾，使市場(chǎng)機(jī)制并未發(fā)揮應(yīng)有的作用

特許經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)上是政府公共服務(wù)的外包采購(gòu)服務(wù)，是一個(gè)新型服務(wù)結(jié)構(gòu)和責(zé)任模式的構(gòu)建，涉及許多邊界性條件的設(shè)定。這些條件包括土地使用、稅收、投資體制、社會(huì)保障、財(cái)稅體制、產(chǎn)權(quán)制度等多方面。而目前指導(dǎo)特許經(jīng)營(yíng)的僅僅是原建設(shè)部的部門規(guī)章，難以形成系統(tǒng)的制度體系。這也是地方市場(chǎng)化改革混亂的根本原因之一。尤其是產(chǎn)權(quán)制度所主導(dǎo)的“管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一”的原則與特許經(jīng)營(yíng)所依托的“資產(chǎn)政府所有、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的服務(wù)模式”存在根本協(xié)調(diào)性問題，嚴(yán)重影響了市政公用事業(yè)、尤其是供水行業(yè)的改革方向。

6、 部分歷史責(zé)任 被政府當(dāng)包袱簡(jiǎn)單摔掉

市政公用事業(yè)的改革是歷史的延續(xù)，是在過(guò)去幾十年歷史的積累之上的提升。而傳統(tǒng)市政公用事業(yè)，存在大量的歷史包袱，包括大量富余的人員、重復(fù)建設(shè)的投資、低劣的服務(wù)水平、和設(shè)施的歷史欠漲等等。這些包袱如果政府不能科學(xué)合理的擔(dān)負(fù)，而是簡(jiǎn)單當(dāng)作包袱摔掉，一定加大水價(jià)的壓力，引發(fā)社會(huì)性問題。

五、 改革模式與改革歷程

市政公用事業(yè)的改革在任何一個(gè)國(guó)家都是一件關(guān)系國(guó)計(jì)民生的難事，因此一個(gè)成功的改革需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)，有序推進(jìn)。國(guó)際上市政服務(wù)模式，在項(xiàng)目層面上千差萬(wàn)別，但是從政府責(zé)任層面上就兩大模式。

1、 兩種不同的公共服務(wù)體系

國(guó)際上市政公用事業(yè)都被看作政府社會(huì)公共服務(wù)，但是服務(wù)責(zé)任在市政還是跨市政的流域或者國(guó)家，有不同的取舍。法國(guó)是市政服務(wù)體系的代表，這種體系是世界水務(wù)服務(wù)的主導(dǎo)，絕大部分國(guó)家采取這種模式。英國(guó)是國(guó)家公共服務(wù)體系的代表，我們把英國(guó)供水服務(wù)體系稱為專營(yíng)。英國(guó)在1989年通過(guò)新《水法》將供水服務(wù)的市政性質(zhì)，上升為了國(guó)家公共服務(wù)，通俗地講，英國(guó)是按照中國(guó)目前電力、電信的原則來(lái)管理水務(wù)服務(wù)的。

不同的供水服務(wù)體制需要不同的系統(tǒng)予以支撐。

法國(guó)的市政公用體制，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)來(lái)引入市場(chǎng)機(jī)制。特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)，是政府擁有資產(chǎn)（或者最終資金），經(jīng)營(yíng)權(quán)開放。經(jīng)營(yíng)者通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得一定時(shí)間、一定區(qū)域的經(jīng)營(yíng)權(quán)。競(jìng)爭(zhēng)設(shè)定的關(guān)鍵是市場(chǎng)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)，一定要求專業(yè)公司的參與。法國(guó)也保留了一定比例的城市政府直接經(jīng)營(yíng)（供水35%，污水65%），主要針對(duì)服務(wù)要求較低的服務(wù)內(nèi)容。

英國(guó)專營(yíng)體制的公司，法定獲得一定區(qū)域，沒有時(shí)間限制的經(jīng)營(yíng)權(quán)。公司像中國(guó)的電力公司一樣，擁有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，是產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一。地方城市政府不對(duì)供水服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，沒有準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，但是，英國(guó)成立了世界上最健全的過(guò)程監(jiān)管體系，由獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（OFWAT）實(shí)施過(guò)程監(jiān)管。在英國(guó)專營(yíng)體制涉及的10個(gè)公司的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)，沒有其它服務(wù)體制。

從本質(zhì)上講，這兩個(gè)體系都是科學(xué)的，都是在特定的歷史和政治背景下形成的，難以區(qū)分優(yōu)劣。中國(guó)的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革有這兩位老師，念著不同的經(jīng)。在形式上，我們學(xué)習(xí)了法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)的皮，而又采取了英國(guó)式的產(chǎn)權(quán)體系。既沒有辦法實(shí)現(xiàn)法國(guó)式的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管，也沒有建立起英國(guó)式的過(guò)程監(jiān)管。這是中國(guó)供水改革混亂的根源所在。

如果不從根上理順這一管理，中國(guó)市政公用事業(yè)改革不可能走出迷茫。

2、 中國(guó)市政公用事業(yè)的屬性

在目前中國(guó)的政策體系中，市政公用事業(yè)是一項(xiàng)基本的市政服務(wù)?！冻擎?zhèn)供水條例》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》明確規(guī)定城市人民政府是負(fù)責(zé)城市供水管理和實(shí)施的主體。

很多具有公共產(chǎn)品屬性的行業(yè)，如電力、電信等，并不屬于市政服務(wù)行業(yè)。市政服務(wù)的直接責(zé)任主體是城市人民政府，這與其它公共服務(wù)有區(qū)別。電信和電力是國(guó)家網(wǎng)絡(luò)形式，國(guó)家對(duì)它的改革原則是通過(guò)拆分，引入競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行的是中央層次的產(chǎn)權(quán)組合。

而市政公用服務(wù)，中央政府在20世紀(jì)80年代已經(jīng)把其基本的責(zé)任和權(quán)利下放到城市人民政府，一系列的責(zé)任都集中在城市。比如，城市財(cái)政對(duì)自來(lái)水的長(zhǎng)期投資，人員和管理關(guān)系，都是市屬的管理體系。因此，市政服務(wù)是城市政府的責(zé)任體系的一個(gè)環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)體制之下，政府需要向消費(fèi)者、向公眾提供服務(wù)，自來(lái)水公司是事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，盈利了政府拿走，虧損了政府補(bǔ)貼。這就是城市供水行業(yè)從市政公用事業(yè)開始進(jìn)行市場(chǎng)化改革的起點(diǎn)。

3、 中國(guó)的投資開放

事實(shí)上，市政公用領(lǐng)域的投資開放要遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于特許經(jīng)營(yíng)制度的引入。

以水業(yè)建設(shè)項(xiàng)目招商引資為代表，80年代末期開始了城市第一階段水業(yè)投資開放改革，城市政府通過(guò)直接或間接擔(dān)保，獲得政府間貸款或國(guó)際金融組織貸款。在這一輪引資中涉及了主要大城市的100多個(gè)項(xiàng)目。在中央禁止城市政府參與擔(dān)保等直接融資行為之后，90年代中期開始了第二階段投資探索，外資開始以合作經(jīng)營(yíng)并且保證固定回報(bào)的形式投資城市水業(yè)的水廠項(xiàng)目。90年代后期城市水業(yè)開始了以大量的BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）方式為代表的第三階段探索。

為了規(guī)范從80年代中期開始的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款、國(guó)際政府貸款行為以及從90年代中期興起的BOT熱潮，1994年對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部發(fā)布了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》，肯定污水處理領(lǐng)域項(xiàng)目BOT方式的良好效果，探討如何采用BOT方式吸收外商投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，規(guī)范此類項(xiàng)目的招商和審批。成都自來(lái)水六廠B廠BOT項(xiàng)目是中國(guó)第一個(gè)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的城市供水基礎(chǔ)設(shè)施BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，標(biāo)志著中國(guó)大型供水企業(yè)投資主體多元化改革的突破。2000年5月27日，建設(shè)部發(fā)布施行《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》。2001年12月，當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委頒布了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》，指出：鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本以獨(dú)資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)；鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。該意見是第一個(gè)明確全面吸引非國(guó)有資本進(jìn)入市政公用領(lǐng)域的文件。

2002年3月4日，國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布了新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，該目錄自2002年4月1日起施行。允許外資進(jìn)入城市供水廠建設(shè)、經(jīng)營(yíng)污水、垃圾處理廠，危險(xiǎn)廢物處理處置廠（焚燒廠、填埋場(chǎng)）及環(huán)境污染治理設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)。而供排水管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)首次被列入限制類投資目錄，要求中方控股。最近開放步伐進(jìn)一步加大，2004年7月23日國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄（2004年修訂）》，自2004年9月1日起施行。與《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》相比，適用于中西部地區(qū)的新《中西部目錄》在條目?jī)?nèi)容上增加了鼓勵(lì)類目錄267條，有股比限制的條目也從《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的48類縮減為6類，進(jìn)一步體現(xiàn)了對(duì)中西部地區(qū)擴(kuò)大開放的支持。明確提出，擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)行業(yè)開放，包括城市供氣、供熱、供排水管網(wǎng)建設(shè)經(jīng)營(yíng)。國(guó)家發(fā)該委、商務(wù)部2007年第53號(hào)令中，有明確將“城市供水廠建設(shè)、經(jīng)營(yíng)” 列為《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2007年修訂）》中，但是仍然繼續(xù)了對(duì)管網(wǎng)股權(quán)的限制。

4、 改革歷程

隨著水價(jià)體系的變革和投資領(lǐng)域的開放，城市水業(yè)的主管部門逐漸意識(shí)到原來(lái)那種基于行政性隸屬關(guān)系的行業(yè)管理模式已經(jīng)不能保障水業(yè)管理的有效實(shí)施。2002年，以特許經(jīng)營(yíng)為核心的市政公用事業(yè)改革“主戲”全面“上演”，并被業(yè)內(nèi)稱為市場(chǎng)化改革元年。在改革沖擊之下，傳統(tǒng)的管理關(guān)系已經(jīng)不能適應(yīng)新的投資體制和運(yùn)營(yíng)管理的要求。2003年以來(lái)，建設(shè)部通過(guò)三個(gè)遞進(jìn)性文件，從整體推進(jìn)改革，到引入特許經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，再到加強(qiáng)監(jiān)管的要求，以“改革三步曲”逐步建立了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的管理體系。

特許經(jīng)營(yíng)制度因此成為市政公用事業(yè)改革一個(gè)重要標(biāo)志。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)政策，原有的主管部門逐步建立一種新的責(zé)任關(guān)系，政府和企業(yè)之間不再是原來(lái)那種簡(jiǎn)單的隸屬關(guān)系，而是服務(wù)任務(wù)的轉(zhuǎn)移和監(jiān)管關(guān)系的建立。

伴隨特許經(jīng)營(yíng)制度的建立同步展開的還有影響深遠(yuǎn)的產(chǎn)權(quán)改革。產(chǎn)權(quán)問題是企業(yè)的核心問題，產(chǎn)權(quán)改革一展開就在供水改革中占據(jù)了主角地位。十六大提出“管人、管事、管資產(chǎn)相一致”的原則；十六屆三中全會(huì)在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定中，非常明確的提出要開放壟斷行業(yè)，施行產(chǎn)權(quán)多元化的改革，把股份制作為公有制一種主要的形式。產(chǎn)權(quán)改革涉及到了市政公用事業(yè)，2003年以來(lái)，城市水業(yè)已經(jīng)明確納入到了國(guó)家產(chǎn)權(quán)改革的框架之內(nèi)。2005年年初的非公36條以及2005年年底出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)決定》都明確要求在市政公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化的改革。2003年之后投資政策與產(chǎn)業(yè)改革政策“并軌”外資以產(chǎn)權(quán)收購(gòu)的形式進(jìn)入市政公用事業(yè)投資，直接演變成了外資對(duì)公司股權(quán)的溢價(jià)收購(gòu)，2007年達(dá)到高潮。

由此，可以看到目前的城市水業(yè)改革是由交織的兩種政策力量所作用和推動(dòng)的，一是特許經(jīng)營(yíng)制度逐步建立完善，它源于原來(lái)的行業(yè)主管部門；二就是產(chǎn)權(quán)改革和投資進(jìn)入，它源于資產(chǎn)管理部門和商務(wù)部門。

六、 進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化改革的方向

1、 堅(jiān)持改革方向不動(dòng)搖

市政公用事業(yè)的改革的帷幕已經(jīng)全面，社會(huì)、公眾和政府已經(jīng)體會(huì)到了改革帶來(lái)的投資、效率和服務(wù)提高的好處。難以想象回到過(guò)去“水霸”式的福利性經(jīng)營(yíng)時(shí)代。因此改革難以逆轉(zhuǎn)，政府直接服務(wù)的模式在近期內(nèi)不適合中國(guó)。在目前科學(xué)發(fā)展的要求之下，需要的是深化改革在進(jìn)一步的改革中解決存在的問題，不能逆市場(chǎng)而動(dòng)。

2、 通過(guò)立法給市政公用事業(yè)一個(gè)清晰的定位

市公用事業(yè)作為政府公共服務(wù)的核心內(nèi)容，不能因?yàn)橹鲗?dǎo)責(zé)任在地方政府而被忽略其急迫性。需要通過(guò)立法給市政公用事業(yè)一個(gè)清晰的定位，并且通過(guò)立法清晰界定和協(xié)調(diào)各關(guān)聯(lián)政策邊界。同時(shí)，為市場(chǎng)機(jī)制留下發(fā)展的空間。

3、 改革的核心是保障服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)可持續(xù)性

市場(chǎng)化改革的項(xiàng)目模式多種多樣，可以根據(jù)各地的具體情況確定，但是在改革的目標(biāo)上需要鎖定一個(gè)核心，也就是保障市政公用的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)可持續(xù)性，他是逐個(gè)建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵任務(wù)。保障公共服務(wù)安全性和可持續(xù)性的關(guān)鍵是政府在公共服務(wù)責(zé)任上的盡責(zé)。

4、 用外部機(jī)制調(diào)動(dòng)內(nèi)部機(jī)制

由于歷史的原因，中國(guó)的市政公用事業(yè)背負(fù)了太重的包袱，經(jīng)過(guò)20年的改革嘗試，我們看到僅僅靠?jī)?nèi)部市場(chǎng)機(jī)制的引入，難以打破外部的束縛，實(shí)現(xiàn)良性的發(fā)展。因此，對(duì)于絕大部分城市而言，需要外部力量的引入，才能真正打破政企不分、責(zé)任不清問題，才能對(duì)歷史欠帳進(jìn)行清盤。如果改革停留在行業(yè)和企業(yè)內(nèi)部，改革成效容易被利益集團(tuán)吞噬。

5、 政府不同于傳統(tǒng)企業(yè)的定位

政企分開，是中國(guó)改革開放三十年來(lái)主流的改革方向，而這個(gè)“政企”中的“企”，在市政公用領(lǐng)域，就是指?jìng)鹘y(tǒng)供水公司，因此在政策基本層面上將，傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)就不同于政府，不能簡(jiǎn)單代表政府行使政府責(zé)任和權(quán)利。傳統(tǒng)公司同樣需要贏利和發(fā)展。

6、 充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的介入

市場(chǎng)機(jī)制的引入，必然伴隨著資本的逐利性，應(yīng)該理性看待外資和民營(yíng)等社會(huì)資本對(duì)市政公用行業(yè)的進(jìn)入。為了保障市政公用事業(yè)的安全，可以在資產(chǎn)層面上政府主導(dǎo)，但是在經(jīng)營(yíng)和服務(wù)層面上，則必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的介入。

七、 具體建議

為了進(jìn)一步深化市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革，提出以下具體建議：

1、 明確市政設(shè)施的公共服務(wù)責(zé)任定位，加強(qiáng)政府財(cái)政投資

市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革的實(shí)質(zhì)是政府、企業(yè)與其它利益相關(guān)者之間進(jìn)行角色重新定位、責(zé)任重新劃分的過(guò)程。

傳統(tǒng)體制之下，政府直接經(jīng)營(yíng)市政公用事業(yè)存在效率低下等問題已經(jīng)成為國(guó)際共性問題，市場(chǎng)化改革，本質(zhì)上是城市政府為了提高效率，借助市場(chǎng)的力量，以合理的形式將部分任務(wù)逐步轉(zhuǎn)移給企業(yè)的過(guò)程。但是，與一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)不同，市政公用事業(yè)引入市場(chǎng)機(jī)制具有一定的特殊性，政府的市政服務(wù)責(zé)任不能因?yàn)楣芾硇问降母淖兌淖?。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是在不改變直接責(zé)任主體的基礎(chǔ)上而引入市場(chǎng)機(jī)制的一種方式，其核心是把政府的具體服務(wù)任務(wù)向企業(yè)轉(zhuǎn)移，改變了原來(lái)由政府直接提供服務(wù)的形式，而通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式讓企業(yè)來(lái)幫助政府進(jìn)行具體服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市政府責(zé)任主體與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)具體服務(wù)實(shí)施主體的分離。

實(shí)施了特許經(jīng)營(yíng)管理之后的城市政府仍然承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任。在特許經(jīng)營(yíng)形式下，政府是通過(guò)經(jīng)濟(jì)協(xié)議的形式請(qǐng)專業(yè)服務(wù)企業(yè)來(lái)幫助政府提供更高質(zhì)量的高效服務(wù)，其核心思想是把服務(wù)任務(wù)以合法的形式轉(zhuǎn)移給企業(yè)，這種特許經(jīng)營(yíng)方式并沒有改變市政公用事業(yè)的根本特點(diǎn)。

2、 完成特許經(jīng)營(yíng)立法，界定各方責(zé)任

我國(guó)市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的建設(shè)已經(jīng)完成了良好的開端，也受到世界銀行等國(guó)際組織以及國(guó)際同行的高度贊譽(yù)，許多國(guó)家來(lái)中國(guó)學(xué)習(xí)改革經(jīng)驗(yàn)。但是，當(dāng)前的部門規(guī)章已經(jīng)難以繼續(xù)推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)制度的進(jìn)一步完善。市政公用事業(yè)視關(guān)系國(guó)計(jì)民生的命脈行業(yè)，為了鞏固已經(jīng)取得的改革成果，完善特許經(jīng)營(yíng)制度，本提案建議由國(guó)務(wù)院法制辦組織各主要主管部門，認(rèn)真總結(jié)市政公用行業(yè)改革前期中經(jīng)驗(yàn)和問題，發(fā)布更高層次、更完善的特許經(jīng)營(yíng)行政法規(guī)，對(duì)相關(guān)問題提出明確的協(xié)調(diào)意見，以穩(wěn)步推進(jìn)市政公用事業(yè)引入市場(chǎng)機(jī)制的改革。

在特許經(jīng)營(yíng)法律框架之下，界定政府、公眾和企業(yè)之間的責(zé)任。

城市政府應(yīng)該盡能力參與設(shè)施投資，并最終收回和擁有市政服務(wù)設(shè)施資產(chǎn)。上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，分?jǐn)偟胤秸囊徊糠滞顿Y責(zé)任。如果地方投資能力不足，可以將部分投資任務(wù)轉(zhuǎn)移企業(yè)，并讓企業(yè)擁有一定時(shí)期的有限產(chǎn)權(quán)，當(dāng)?shù)卣Ａ艚?jīng)營(yíng)期后的資產(chǎn)所有權(quán)。即便是企業(yè)投資的資產(chǎn)，在折舊后，仍然屬于政府。補(bǔ)充一點(diǎn)，這里所說(shuō)的“政府”不是指“國(guó)有企業(yè)”。政府根據(jù)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)，輔以必要的過(guò)程競(jìng)爭(zhēng)，確定服務(wù)價(jià)格。政府在企業(yè)服務(wù)不能覆蓋的領(lǐng)域擔(dān)負(fù)全責(zé)，同時(shí)具有服務(wù)均等化責(zé)任，保障轄區(qū)所有人獲得服務(wù)。

企業(yè)是經(jīng)營(yíng)服務(wù)的主體，根據(jù)服務(wù)的質(zhì)量獲得一定的服務(wù)收益。接受政府的監(jiān)管。

公眾支付全部運(yùn)營(yíng)服務(wù)成本，并且可能根據(jù)需要承擔(dān)部分投資成本。享有服務(wù)知情權(quán)。

3、 倡導(dǎo)和要求產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離，促進(jìn)專業(yè)化服務(wù)

市政公用事業(yè)性質(zhì)和特許經(jīng)營(yíng)制度體系的責(zé)任結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，決定了在供水行業(yè)施行特許經(jīng)營(yíng)需要以產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離為前提。

如果沒有產(chǎn)權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)主體的分離，城市政府就不能對(duì)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行有效的準(zhǔn)入選擇，一旦將經(jīng)營(yíng)主體與產(chǎn)權(quán)主體合一，決定經(jīng)營(yíng)的必然是產(chǎn)權(quán)。具體落實(shí)到城市政府推進(jìn)改革的實(shí)踐之中，與產(chǎn)權(quán)改革并行的特許經(jīng)營(yíng)，很容易成為產(chǎn)權(quán)變更的附庸，被產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)所左右，國(guó)有資產(chǎn)的限制將嚴(yán)重束縛改革進(jìn)程。在國(guó)家“管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一”的原則之下，如果沒有產(chǎn)權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)主體的分離，專業(yè)投資運(yùn)營(yíng)公司就必須通過(guò)產(chǎn)權(quán)才能獲得服務(wù)市場(chǎng)，極大地束縛了優(yōu)秀企業(yè)的市場(chǎng)服務(wù)能力。

產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離，將資產(chǎn)留在政府，將經(jīng)營(yíng)服務(wù)放到市場(chǎng)，無(wú)疑有利于城市水業(yè)市場(chǎng)的規(guī)范化、品牌化，專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司、專業(yè)服務(wù)公司、專業(yè)投資公司就可以在經(jīng)營(yíng)層面進(jìn)行有效的規(guī)?；l(fā)展。

有效實(shí)施產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離有一個(gè)基本條件，就是國(guó)資委需要給出一個(gè)市政設(shè)施資產(chǎn)存在于城市政府的明確形式和要求，這種資產(chǎn)存在將區(qū)別于一般競(jìng)爭(zhēng)性資產(chǎn)，是沒有資產(chǎn)回報(bào)（或者不充分市場(chǎng)回報(bào)）的沉淀性資產(chǎn)，城市政府可能還要繼續(xù)承擔(dān)一定的投資責(zé)任。

目前，特許經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)基本建立，本文認(rèn)為對(duì)絕大部分城市而言，產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離是改革的主流趨勢(shì)，對(duì)中小型供水公司的改革來(lái)說(shuō)，則是必然的方向。

4、 改革價(jià)格形成機(jī)制和收費(fèi)機(jī)制，試點(diǎn)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制

逐步建立科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施有償使用制度。建立績(jī)效評(píng)價(jià)平臺(tái)，逐漸實(shí)現(xiàn)以行業(yè)平均成本定價(jià)模式，促進(jìn)行業(yè)提高效率。讓價(jià)格全面推行污水、垃圾處理收費(fèi)制度，提高政府環(huán)境服務(wù)的采購(gòu)能力。實(shí)施價(jià)格管理與服務(wù)監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)，充分利用價(jià)格因素提高服務(wù)質(zhì)量。

“保本微利”這個(gè)定價(jià)原則沒有錯(cuò)，但是經(jīng)常被曲解。“保本”、“市政公用是民生工程，不能掙錢”都是相對(duì)政府公共服務(wù)而言，政府向公眾的收費(fèi)只能保本；“微利”則是相對(duì)企業(yè)為政府提供具體的公共服務(wù)時(shí)的收益平均而言，政府在采購(gòu)企業(yè)服務(wù)時(shí)則需要讓企業(yè)收益，但是企業(yè)從事于公用事業(yè)服務(wù)的平均利潤(rùn)不能太高；同時(shí)，在制度設(shè)計(jì)上要允許效率高的企業(yè)獲高的利潤(rùn)，而效率低的企業(yè)不能獲利，甚至退出，不然，就沒有市場(chǎng)機(jī)制可言。

完善污水、垃圾處理費(fèi)征收方式，提高征繳率。根據(jù)誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)的原則，適時(shí)提高污水、垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其在綜合承受力許可的范圍內(nèi)覆蓋全成本，同時(shí)加快出臺(tái)污水除磷脫氮、污泥處理等收費(fèi)政策。加強(qiáng)對(duì)污水、垃圾處理收繳費(fèi)用的監(jiān)督和管理。

為了讓公眾支付只覆蓋成本，又要讓企業(yè)合理收益，就需要建立市政設(shè)施運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制。市政設(shè)施的建設(shè)是一個(gè)必要的過(guò)程，而設(shè)施的有效運(yùn)營(yíng)才是真正的目的。

建議在國(guó)家層面建立基于市政設(shè)施運(yùn)營(yíng)效果的政府財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，即動(dòng)用專向財(cái)政資金對(duì)市政設(shè)施運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)給予財(cái)政補(bǔ)貼，這樣可以有效提高設(shè)施運(yùn)營(yíng)者積極性，并能夠保證設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和減排目標(biāo)，改善和提高服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，建議將有限的國(guó)債資金集中投向污水處理管網(wǎng)、農(nóng)村環(huán)境設(shè)施等市場(chǎng)機(jī)制不能覆蓋的領(lǐng)域，與市場(chǎng)資金形成有機(jī)的補(bǔ)充。

5、 健全外部扶植政策

在特許經(jīng)營(yíng)體系中，市政公用服務(wù)項(xiàng)目仍然是公用事業(yè)的性質(zhì)，且屬于政府購(gòu)買服務(wù)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，需要財(cái)稅政策的支持。建議將目前集中在設(shè)備制造環(huán)節(jié)和污染產(chǎn)生環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策向運(yùn)營(yíng)服務(wù)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、所得稅等建議進(jìn)行明確而適當(dāng)?shù)臏p免或免收，同時(shí)適當(dāng)降低市政設(shè)施的土地和用電費(fèi)用。這些減免可以降低政府的服務(wù)費(fèi)支付壓力，控制服務(wù)價(jià)格，同時(shí)可以鼓勵(lì)專業(yè)服務(wù)公司向品牌化、規(guī)?；l(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)化水平。